Досвід зарубіжних країн у боротьбі з корупцією

Зменшення рівня корупції в Україні до безпечного можливе лише за умови вивчення та втілення в життя закордонного досвіду боротьби із цим вкрай негативним соціальним явищем. В першу чергу це успішно діючі в інших країнах політичні, правові та організаційні механізми подолання корупції. Виділення та вивчення закордонних програм, які спрямовані на протидію хабарництву та корупції, які на практиці довели свою ефективність, є перспективним завдяки запозиченню позитивного іноземного досвіду, особливо за відсутності власного реально діючого механізму протидії корупції.
Проаналізуємо досвід країн, які досягли певного успіху в цій сфері:
В Ізраїлі антикорупційна атмосфера забезпечується системою “певного дублювання моніторингу” можливих корупційних дій. Моніторинг здійснюється урядовими організаціями і спеціальними підрозділами поліції, відомством Державного контролера, незалежного від міністерств і державних відомств, а також громадськими організаціями типу “Відомства за чистоту уряду”. Ці організації, виявляючи можливі корупційні точки, надають цю інформацію органам розслідування. В Ізраїлі, завдяки значним соціальним пільгам для урядовців і безжальному їх покаранню при виявленні корупції, низова корупція практично відсутня. Доведених до суду корупційних злочинів в Ізраїлі не більше 5%, проте мати репутацію людини, яка замішана в корупційному скандалі, вкрай небажано.
Високі стандарти поведінки громадян в Британії є результатом політичних і законодавчих заходів, моральних змін та більш ефективного соціального контролю за державними службовцями. Ця країна має найдавніші традиції боротьби з корупцією. Систему антикорупційних механізмів тут врегульовано на законодавчому рівні. Перший закон про корупцію в державних органах було прийнято ще в 1889 році. Закони про попередження корупції – в 1906 і 1916 роках були реакцією суспільства на поширення цього соціально-політичного явища. На відміну від традиційних правових принципів, ці закони вимагають від посадових осіб доводити свою невинність.
Друга особливість – це надзвичайно висока роль громадської думки, яка стежить за динамікою негативних явищ у суспільстві. Здебільшого громадські дебати точаться навколо питань, пов’язаних: з лобіюванням і купівлею політичного впливу, зі зміною меж приватної і державної власності, з моральним кліматом, хабарництвом, зловживаннями службовців місцевих органів влади, поліції, митної служби тощо.
Безпосередньо корупційні процеси у Великій Британії відстежує так званий Комітет Нолана, який було засновано в жовтні 1994 року. Його зусилля зосереджені на основних ділянках громадського життя, які викликають найбільшу стурбованість громадськості: це члени парламенту, які працюють консультантами фірм і прагнуть впливати на державну політику, а також колишні міністри та інші посадові особи, які працюють в тих галузях індустрії, регулюванням яких вони раніше займалися в уряді, та інші аспекти громадського життя. За результатами роботи Комітету палата Громад парламенту вирішила призначити парламентського директора стандартів, заборонити протекцію та розголосити сторонні заробітки членів парламенту.
В основу боротьби з корупцією в Німеччині покладено знищення матеріальної, насамперед фінансової бази злочинних угруповань. Це досягається двома шляхами: конфіскаційним (конфіскація майна) і створенням належної правової бази для унеможливлення “відмивання” “брудних” грошей. Особливо cлід звернути увагу на обов’язок банківських установ надавати правоохоронним органам інформацію про операції з грошима у розмірі понад 20 тис. німецьких марок за умов, що цю інформацію буде використано виключно з метою розслідування. Законом закріплено правило: якщо громадянин робить внесок в банк у розмірі понад 50 тис. німецьких марок, він зобов’язаний пред’явити посвідчення особи.
Генеральна лінія німецького уряду у сфері запобігання корупції полягає в тому, щоб через законодавчі, організаційні, кадрові та інші заходи унеможливити зловживання державними службовцями своїм посадовим станом.
Серед антикорупційних механізмів, які запроваджуються в Німеччині, слід назвати намір створити реєстр корумпованих фірм. Нині Німеччина йде шляхом іноземного досвіду, зокрема ізраїльського. Його суть полягає в тому, що фірма, яку включено да такого реєстру, позбавляється права виконувати будь-які державні замовлення і стає об’єктом більш пильної уваги з боку правоохоронних органів.
Антикорупційна політика вражає своїми успіхами. Її центральною ланкою є постійно діючий спеціалі-зований орган по боротьбі з коруп-цією. Це Бюро по розслідуванню випадків корупції, якому надана політична і функціональна само-стійність. Цей незалежний орган розслідує і сприяє запобіганню випадкам корупції в державному іприватному секторі економіки Сінгапуру. Бюро перевіряє випадки зловживань серед державних чиновників і повідомляє про це відповідні органи з метою проведення необхідних заходів. Бюро вивчає методи роботи потенційно схильних до корупції державних органів, щоб виявити слабкості в системі управління, і при необхідності рекомендує главам цих відділів вжити відповідні заходи.
Головна ідея антикорупційної політики Сінгапуру полягає в “прагненні мінімізувати або виключити умови, які, являючись стимулом, дають особі можливість здійснювати корумповані дії”. Це досягається за рахунок ряду антикорупційних принципів, зокрема: 1) оплата праці державних службовців – згідно формулі, яка прив’язана до середньої заробітної платні осіб, які успішно працюють в приватному секторі; 2) контрольована щорічна звітність державних посадовців, яка стосується їхнього майна, активів і боргів; прокурор має право перевіряти будь-які банківські, акціонерні і розрахункові рахунки осіб, підозрюваних в порушенні Акту про запобігання корупції; 3) суворий підхід до розгляду корупційних справ, які стосуються високопоставлених урядовців з метою підтримки морального авторитету непідкупних політичних лідерів; 4) ліквідація зайвих адміністративних бар’єрів з метою розвитку економіки.
Боротьба з корупцією є одним з ключових чинників економічного успіху Сінгапуру.
(Про Сінгапур у цьому номері – окрема публікація).
Японський досвід боротьби з коруп-цією доводить, що відсутність єдиного кодифікованого акту, спрямованого на боротьбу з корупцією, не перешкод-жає ефективному вирішенню проблеми. Норми антикорупційного характеру містяться в багатьох національних законах.
Особливе значення японський законодавець надає заборонам, які стосуються політиків, державних і муніципальних службовців. Зокрема, вони торкаються численних заходів, які політично нейтралізують японського чиновника, щоб він не здійснював вплив на приватний бізнес як в період його служби, так і після його звільнення.
Як і в Сінгапурі, Японський законодавець встановлює суворі обмеження фінансування виборчих кампаній, партій і інших політичних організацій, вводить жорстко регламентований порядок здійснення пожертвувань на користь кандидатів на виборах, політичних фондів; встановлює суворий порядок фінансової звітності. Порушення ж положень закону тягне за собою застосування санкцій.
Японський законодавець кваліфікує як кримінальний злочин дії політиків, які за винагороду отримують від зацікавленої особи вигідне для неї рішення шляхом впливу на державних, муніципальних службовців, а також юридичних осіб з 50% капіталу держави або місцевого самоврядування. ?
В Японії, як і в багатьох країнах, одним з найголовніших напрямів боротьби з корупцією є кадрова політика. Японським державним службовцям гарантовано гідну оплату праці. Велику увагу японський законодавець приділяє етичній поведінці політиків і службовців. Так, з квітня 2000 року в країні діє Закон “Про етику державних службовців”. Також урядовим указом затверджені етичні правила державного службовця і норми адміністративних покарань за їхнє порушення. В етичних правилах державного службовця даються визначення “зацікавленої особи” і докладний перелік неетичних дій, який виключає довільне тлумачення вимог закону.
В квітні 2001 року в Японії набув чинності Закон “Про розкриття інформації”. Цей акт громадянам гарантує право на доступ до офіційної інформації, що є в урядових установах, і можливість подати апеляцію в Раду з контролю за розкриття інформації в тому випадку, якщо уряд вирішить не розкривати певну інформацію. Ці умови дозволили громадським організаціям викрити кілька випадків корупції.
Таким чином, в Японії пріоритетними у сфері боротьби з корупцією стали: 1) заходи політичної економії (підзвітність політичного керівництва, реформа фінансування політичних партій і кампаній); 2) реформа державної служби (гідна оплата праці, система стимулів); 3) забезпечення громадських свобод (система соціально-правового контролю і моральної дії на політиків з боку громадськості).
В США практично накопичено найбільший досвід боротьби з корупцією. Організована злочинність тут вперше стала предметом обговорення на “високому рівні” ще у 1929 році, коли її вивченням займалася так звана “Комісія Цікершема”. З того часу ця проблема – в центрі уваги комісій, комітетів та підкомітетів, які створювалися згідно з рішенням конгресу чи президента, які в результаті довгого та ретельного вивчення різних аспектів боротьби з організованою злочинністю та корупцією розробляли рекомендації, що були покладені в основу федеральних законів.
Важливим організаційним заходом, здійсненим урядом США, було створення в червні 1970 року “Національної ради по боротьбі з організованою злочинністю”, головним завданням якої є розробка загальнонаціональної програми дій. Керівну роль в діяльності по боротьбі з організованою злочинністю відіграє Міністерство юстиції США, яке розробляє національну стратегію боротьби зі злочинністю в країні та здійснює методичне керівництво цією роботою. Головним підрозділом Міністерства юстиції, на яке безпосередньо покладено боротьбу з організованою злочинністю, є Федеральне бюро розслідувань (ФБР).
В законодавстві США поняття корупції посадовців визначено досить широко. Воно включає ряд протиправних діянь, передбачених в основному в чотирьох главах розділу 18 Зводу законів: 1) “Хабарництво, нечесні доходи і зловживання своїм положенням публічними посадовцями”; 2) “Посадовці і службовці по найму”; 3) “Здирство і погрози”; 4) “Вибори і політична діяльність”.
Кримінальному переслідуванню за хабарництво в США піддаються не тільки ті, хто одержує хабарі, але і ті, хто їх дає. В Зводі законів детально вказано, які категорії посадовців розуміються під особами, що одержують хабарі. Відповідальності за дачу хабаря підлягає усякий, хто дає, пропонує, обіцяє що-небудь цінне публічному посадовцю або кандидату на цю посаду з протиправною метою. Важливо, що покаранню за хабарництво разом з нині функціонуючим Зводом законів, підлягає як колишній, так і майбутній службовець ?
Законодавства США і Японії, передбачають обмеження ділової активності колишніх державних посадовців після звільнення з органів державної влади.
Напевно найбільш ефективною є система політичних і правових механізмів боротьби з корупцією, яка діє в Італійській Республіці. Там з метою вирішенням цієї проблеми тісно взаємодіють громадські організації та державні установи.
Парламент цієї країни заснував спеціальну Генеральну Раду по боротьбі з організованою злочинністю. Поряд з Генеральною Радою засновані: окружні управління по боротьбі з організованою злочинністю та мафією, і окремо – Державне управління по боротьбі з мафією.
Завданням даного колегіального органу є: розробка стратегії по боротьбі з організованою злочинністю та визначення мети для кожного поліцейського формування окремо; раціоналізація ресурсів та коштів, відведених для організації боротьби з організованою злочинністю, а також періодична перевірка досягнутих результатів в їх зв’язку з встановленими напрямками діяльності та, якщо необхідно, прийняття відповідних директив, спрямованих на усування недоліків або неефективних дій.
Причому вся ця діяльність є відкритою для політичних партій, об’єднань громадян, засобів масової інформації. Зазначене управління надає можливість інститутам соціального контролю приймати участь в роботі. В цьому плані в 1993 році під тиском громадськості було прийнято Закон “Про угрупування мафіозного типу”, який встановив сувору відповідальність за участь в діяльності злочинної організації типу мафія. Цей Закон було включено до нового кримінального кодексу Італії окремою нормою: “Кожний, хто є членом злочинного угруповання мафіозного типу, у склад якого входить троє і більше чоловік, карається позбавленням волі строком від 3 до 6 років”.
Нове законодавство визначає конкретні ознаки, які притаманні мафіозним угрупуванням, зокрема: залякування та підкорення силою інших осіб, нав’язування їм “закону мовчання” та кругової поруки з метою вчинення кримінальних злочинів, встановлення прямого або непрямого правління і контролю за різного роду економічною діяльністю; отримання незаконних прибутків та незаконних пріоритетів в такій діяльності для себе та інших осіб, а також протистояння вільному волевиявленню при голосуванні.
За цим Законом відповідальність за вчинення злочину суттєво посилюється, якщо мова йде про членство в озброєному мафіозному угрупованні. Озброєним вважається таке мафіозне угруповання, члени якого “володіють можливістю користуватись зброєю або вибухівкою для досягнення мети угруповання”. При цьому не важливо, знаходиться зброя на руках у мафіозі, чи схована в тайниках. Передбачені жорсткі покарання для мафіозі за фінансування легальної економічної діяльності за рахунок коштів, здобутих злочинним шляхом, в тому числі прибутку від легалізації “брудних грошей”.
Застосування нового Закону “Про угруповання мафіозного типу” здійснюється також під контролем громадськості та органів представницької демократії, що дало змогу дестабілізувати ряди мафії. Однією з форм такого контролю є заслуховування два рази на рік звітів Міністра внутрішніх справ у парламенті республіки. Такі багатоаспектні зусилля суб’єктів політики та італійської юстиції мають позитивні результати. З 1993 року до цього часу заарештовано більше 3500 членів мафіозно-злочинних угруповань.
Водночас це стало можливим завдяки реальному втіленню в політико-правове поле Італії принципів розподілу влад, незалежності судової влади від урядового впливу та втручання інших гілок влади. Завдяки цьому Італійська судова система є найважливішою із трьох гілок влади в системі механізмів боротьби з корупцією. В Конституції Італії втілено політичне рішення про надання Верховній Раді суддів виключних прав на заохочення та покарання суддів. Дві третини членів Ради обираються суддями, і одна третина – політичними партіями. Крім того, адміністративні комісії мають статус судів, а Конституція передбачає адміністративне провадження в деяких кримінальних справах. Дієвим антикорупційним механізмом слід визнати також те, що судді, прокурори і слідчі вважаються людьми однієї професії і регулярно міняються ролями. Кожна прокуратура є автономною. Кожний прокурор має такі ж гарантії незалежності, як і судді.
Існує досить поширена думка, що корупцію можна перемогти за допомогою сильної держави, диктатури і репресій. Проте досвід Китаю, де показові розстріли урядовців, що прокралися, давно стали “звичайною справою”, підтверджує зворотне. Репресивні заходи при уявній ефективності навряд чи дадуть бажаний результат, бо якщо і зменшиться число хабарників, то не набагато, а суми хабарів автоматично злетять до небес як платня за підвищений ризик. В усякому разі, в Китаї справи йдуть саме так, а всіх не перестріляєш. Крім того, репресивні заходи можуть привести до різкого посилення одної з “корпорацій чиновництва” – правоохоронних органів, які отримають монопольне право вирішувати, кого страчувати, а кого милувати, з усіма наслідками, які витікають з цього.
Демократичний режим хоча взагалі не гарантує свободу від корупції та хабарництва, однак, принаймні, забезпечує більше можливостей для боротьби з нею. По-перше, конкуренція партій викриває корупцію правлячої верхівки. По-друге, свобода слова дозволяє пресі контролювати державних службовців. Громадянське суспільство, як інститут властивий демократичному режиму, здатний підвищити ефективність діяльності незалежних комісій по боротьбі з корупцією. Подібні органи успішно функціонують у Гонконгу, Сінгапурі, Малайзії й Тайвані.
Яскравим прикладом “культури прозорості” є Південна Корея. Так, з 1999 року в Сеулі діє програма “OPEN”. Це система контролю за розглядом заяв громадян чиновниками міської адміністрації, яка викликала справжню сенсацію серед національних антикорупційних програм. Програма є показником реалізованої політичної волі на боротьбу з корупцією.
Вільний доступ до інформації про стан речей виключає необхідність особистих контактів з урядовцями, щоб пропонувати їм хабарі з метою прискорити завершення процесу ухвалення рішень. Таким чином, “OPEN” шляхом виключення особистого спілкування урядовців із громадянами, як необхідної умови існування корупції, виконує основну свою задачу – попереджає корупційні діяння і відновлює довіру громадян міській адміністрації. Отже, очевидно, за кордоном антикорупційне законодавство розвивається в бік використання всього арсеналу правових засобів боротьби (не тільки кримінально-правових), а і з акцентом на попередження.
Проведений аналіз особливостей боротьби з корупційними злочинами в Японії, Сінгапурі, Південній Кореї, Італії, США та інших країнах світу дозволяє сформувати уявлення про основи передової національної антикорупційної стратегії, яку, нині, як ніколи, необхідно розвивати в Україні. Це:
1) сильна політична воля вищого керівництва держави до боротьби з корупцією і сформована на її основі єдина державна політика в області боротьби з корупцією, яка б включала комплекс заходів державного, політичного, економічного, соціального і правового характеру. Ні законодавчі, ні адміністративні, ні будь-які інші заходи, спрямовані на протидію корупції не можуть бути ефективними, якщо на це немає політичної волі на всіх рівнях влади;
2) організований з боку громадянського суспільства соціальний контроль за всією системою державного адміністрування, неодмінною умовою якого є створення атмосфери прозорості та забезпечення можливості порушення в цих рамках кримінального переслідування правопорушників. Важливу роль тут відіграють дійсно незалежні засоби масової інформації;
3) незалежність судової влади. Такий підхід всебічно ілюструє правоохоронна система Італії, США, Великобританії, Франції та інших країн;
4) жорстка підзвітність осіб, які наділені владними повноваженнями, перед реально незалежним органом, що здійснює моніторинг чистоти діяльності державних службовців, а також наділений повноваженнями по притягненню до відповідальності посадовців незалежно від їхнього статусу в ієрархічній структурі влади.
Ці положення, на наш погляд, можуть стати фундаментом успішної національної антикорупційної політики в Україні.
Виконавчий директор
ВГО “Успішна Україна”
Чепелюк Василь

Залишити коментар

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *